二十多年來，我國工程質量監(jiān)管工作已走過了臨危受命、艱苦創(chuàng)業(yè)、完善提高和不斷開拓前進的光輝歷程，監(jiān)管制度從無到有，監(jiān)管隊伍從小到大，監(jiān)管能力從弱到強，工程質量監(jiān)管工作在深化改革中逐步完善，在加快發(fā)展中不斷強化，逐步走上了一條制度化、規(guī)范化、科學化的發(fā)展軌道，已成為我國工程建設管理的重要組成部分。當前，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，工程質量監(jiān)督工作面臨著許多機遇，也遇到了前所未有的壓力。建設規(guī)模的快速增長，使工程質量監(jiān)管任務更加繁重；建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對工程質量監(jiān)督管理提出更高的要求。創(chuàng)新工程質量監(jiān)管機制，是形勢發(fā)展的客觀需要，也是不斷提高監(jiān)管效能的必然要求。如何圍繞新形勢，適應新任務，尋求新突破，是新時期建設工程質量監(jiān)管工作必須思考和探索的課題。
1 加強和改進質量監(jiān)管工作的背景
質量監(jiān)督管理模式與方法必須適應發(fā)展形勢、管理對象和工作任務的變化，任何一成不變的管理模式是沒有生命力的。建設工程質量的監(jiān)管工作必須與時俱進，開拓創(chuàng)新，根據(jù)不同時期的特點，不斷注入新的內涵，賦予新的要素，體現(xiàn)新的特征。只有不斷增強監(jiān)管工作的適應性、有效性和科學性，才能充分發(fā)揮監(jiān)督效能，保證和提高工程質量，促進和諧社會建設。
1.1 監(jiān)督收費的取消，為機構重新定位帶來了新契機
長期以來，絕大多數(shù)監(jiān)督機構是自收自支事業(yè)單位，并以收取監(jiān)督費維持正常運轉。2008年11月，財政部、國家發(fā)改委下發(fā)《關于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知》（財綜[2008]78號），其中包括建設工程質量監(jiān)督費。監(jiān)督收費的取消，使工程質量監(jiān)管工作突然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，這就迫使監(jiān)督機構必須樹立新理念，創(chuàng)建新機制，采取新舉措，不斷加快制度和管理創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)一系列根本性的轉變。盡管文件明確指出，收費項目從2009年1月1日正式取消和停止征收后，履行行政管理職能的經(jīng)費，由同級財政預算予以保障。但是，由于種種原因，仍有部分基層監(jiān)督機構存在經(jīng)費難以落實的問題，導致監(jiān)督工作無法正常展開、監(jiān)管職責難以履行到位。對此，這就需要我們既要客觀評估由此造成的不利影響，也要從發(fā)展的視角來認識改革的積極意義。從而以監(jiān)督收費的取消為契機，順應形勢的發(fā)展，重新對監(jiān)督機構的性質進行定位。
1.2 第5號部長令的出臺，為監(jiān)督模式的轉變提供了依據(jù)
目前，工程質量監(jiān)督在一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為對象、以定人、定點、定式監(jiān)督為主的模式。住房和城鄉(xiāng)建設部頒布施行的5號部長令是質量監(jiān)督工作的指導性文件，更進一步地明確了住房和城鄉(xiāng)建設主管部門及工程質量監(jiān)督機構是實施房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督的主體，并統(tǒng)稱為主管部門，體現(xiàn)了對監(jiān)督機構行政執(zhí)法地位的認可。5號部長令既充分考慮了政策的連續(xù)性，也廣泛吸收各地有效做法，對監(jiān)督工作內容、程序及監(jiān)督機構和人員的考核管理等方面，做出了比較系統(tǒng)、科學的規(guī)定，對一些重點部位和關鍵環(huán)節(jié)提出了明確的監(jiān)管要求，是今后開展質量監(jiān)督工作的根本大綱。加快建立健全以抽查為主要方式、以行政執(zhí)法為基本特征的工程質量監(jiān)督模式是貫徹執(zhí)行5號部長令的迫切要求。
1.3 市場形勢的發(fā)展，為改進監(jiān)管方法積極創(chuàng)造條件
近年來，我國工程建設每年保持在20％左右的增長速度，工程建設呈現(xiàn)出量大、面廣、點多、線長、周期短的特征，整體規(guī)模不斷創(chuàng)造歷史新高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，工程項目中超高層、大跨度、結構復雜的建筑日益增多。從項目管理情況來看，由于建設規(guī)模與管理資源配置失調，制約質量水平提升的客觀因素仍然存在；工程技術儲備不足，市場不規(guī)范，管理不到位，違法分包、轉包屢有發(fā)生，從業(yè)隊伍素質不高的情況尚未根本改變；工程實施承受自然環(huán)境、社會環(huán)境和工程管理的多種因素，導致老問題與新矛盾交織，形勢不容樂觀。這些問題都與質量監(jiān)督工作的科學發(fā)展要求不相適應。新形勢要求當前和今后一段時間，監(jiān)督管理方法要著力在推動“四化”上下功夫，即監(jiān)管內容專業(yè)化、監(jiān)管程序標準化、監(jiān)管過程精細化和監(jiān)管手段信息化。“四化”既是工作要求，也是一個工作體系；既是推行現(xiàn)代工程監(jiān)督管理的重要抓手，也是提高監(jiān)督管理水平的必然要求。
1.4 監(jiān)管任務的變化，為機制體制創(chuàng)新不斷注入活力
近年來，隨著工程的監(jiān)管難度、風險和環(huán)境的不斷變化，一些科技含量高、施工難度大的工程日益增多，工程技術風險、質量風險日益突出，加之市場機制不完善、投資主體逐利趨向，給質量監(jiān)督管理工作帶來了新的困難和問題。同時，部分參與工程建設的企業(yè)和個人的質量意識不高，責任落實不到位；建筑市場不規(guī)范，信用缺失、無序競爭、低價中標等現(xiàn)象仍然存在，參建各方責任主體行為制約機制難以有效運轉；違反法定建設程序和任意壓縮合理工期，影響質量的現(xiàn)象突出。一些建設項目未辦理施工許可、質量安全監(jiān)督等相關手續(xù)就擅自開工建設，規(guī)避政府主管部門監(jiān)管；一些新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設工程游離于監(jiān)管之外或者監(jiān)管不到位，“三區(qū)”工程成為工程質量監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)和盲區(qū)，也是事故頻發(fā)的重災區(qū)；村鎮(zhèn)建設工程質量監(jiān)管體系尚未建立，缺少法規(guī)和監(jiān)管隊伍等方面的必要支撐；工程項目已經(jīng)向高、大、深、難轉移，而建設、管理、監(jiān)督隊伍的總體素質還不能適應新形勢下的工程建設。另外，隨著工程量的大幅增加，許多地區(qū)尤其是大中城市的監(jiān)督力量嚴重不足，人均監(jiān)督面積已從上世紀90年代初的3萬平方米增加到當前的十幾萬、幾十萬甚至上百萬平方米，人員緊缺的問題相當突出。監(jiān)督隊伍素質良莠不齊的現(xiàn)象，也影響了監(jiān)督工作質量。為此，政府實行的行政責任追究制度又對質量監(jiān)督工作提出了更高的要求，監(jiān)督人員承受很大壓力。面對這種形式，必須盡快建立完善“履職不失職、盡責不追責”的監(jiān)管工作新機制。
2 新形勢下監(jiān)督管理轉變的模式及方向
新形勢下質量監(jiān)督工作中要抬頭看準路，低頭拉好車，努力做好“三個結合”，即轉變理念與改進方法相結合，夯實基礎與抓住重點相結合，強化監(jiān)督與做好服務相結合。根據(jù)監(jiān)督機構改革和建設發(fā)展需要，突出抓好主要矛盾和矛盾的主要方面，不斷探索新思路。監(jiān)管工作不僅要全力拼搏，還要發(fā)揮“四兩撥千斤”的巧勁。要調整監(jiān)督模式，建立起一種“執(zhí)法嚴格、方法科學、手段先進”的工程質量監(jiān)督運行保障機制。
2.1 執(zhí)法型監(jiān)督。這表明了監(jiān)督工作的屬性。取消工程質量監(jiān)督費是推進政府職能轉變，推進依法行政，建立法制國家的重要舉措。法制國家的基礎是社會有自律自控能力、企業(yè)能生產(chǎn)出合格質量的產(chǎn)品。
從法制意義看，政府對企業(yè)的約束是以執(zhí)法手段來實現(xiàn)的，所以監(jiān)督機構應轉向執(zhí)法，改“檢查監(jiān)督”為“執(zhí)法監(jiān)督”，從源頭開始明確監(jiān)督機構的執(zhí)法性質。監(jiān)督機構承擔著政府對建設工程質量的監(jiān)管職能，履行的職責是行政執(zhí)法的性質，監(jiān)督機構應定位于參照公務員管理的行政機構。只有將建設工程質量監(jiān)督機構納入?yún)⒄展珓諉T管理的序列，才能逐步理順政府對工程質量監(jiān)督管理的關系，充分體現(xiàn)建設工程質量監(jiān)督的職責，有效保證政府執(zhí)法的威懾力。
2.2 抽查型監(jiān)督。這指明了監(jiān)督工作的方式。“定部位、預約式”的傳統(tǒng)質量監(jiān)督模式，不僅與監(jiān)督檢查隨機性、動態(tài)性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待檢而影響工程的正常進度，客觀上也給極個別監(jiān)督人員的腐敗行為提供了條件。這種監(jiān)督模式已經(jīng)越來越不適應監(jiān)督工作的實際需要，必須徹底加以改進。建立規(guī)范高效的工程質量巡查、抽查制度，把工程質量檢查與各方責任主體質量行為結合起來，把施工前預控、施工中檢查與竣工驗收有機結合起來，取消施工過程中“停工待檢”的質量控制點檢查，加大不定時、不定點、不定人、不定內容、不提前告知的日常質量監(jiān)督巡回抽查力度，充分運用先進的檢測儀器、設備和技術，全面實行工程實體監(jiān)督抽測，真正對責任主體起到震懾作用。監(jiān)督抽查要做到專項治理與日常監(jiān)督相結合、告知性檢查與突擊性檢查相結合、綜合執(zhí)法檢查與專項檢查相結合、巡查與層級督查相結合、行為監(jiān)督與實體監(jiān)督相結合。通過對關鍵環(huán)節(jié)、重點部位的控制，有效防范質量事故的發(fā)生。
2.3科技型監(jiān)督。這說明了監(jiān)督工作的手段。一是針對人手少、任務重、要求高的實際，讓工程質量監(jiān)督插上“信息化”的翅膀，不斷創(chuàng)新思路，尋求突破，研發(fā)和啟用工程質量監(jiān)督管理協(xié)同服務平臺。監(jiān)督人員上班打開電腦，就可以通過視頻、網(wǎng)絡傳送等技術，清楚了解各項目現(xiàn)場的施工進度、材料驗收以及各方責任主體人員的履責情況。二是通過高科技信息平臺反饋的信息，能較好地實行資源優(yōu)化配置，把有限的資源充分調動起來。利用相關應用軟件，定期對監(jiān)管數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，找準薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，制定有效措施，進行監(jiān)管。三是通過網(wǎng)上監(jiān)督平臺，進一步增強行政權力運行的公開透明度，加快實現(xiàn)工程質量監(jiān)督的模式由傳統(tǒng)型向信息化邁進，被動服務向主動報務轉變。四是進一步強化服務平臺與政務網(wǎng)站的互聯(lián)互通，通過網(wǎng)上投訴信箱、曝光臺等載體，加大社會監(jiān)督力度，讓廣大群眾更加積極主動地參與到工程質量監(jiān)督工作中來，工程質量監(jiān)管更加及時有效。